读史笔记 清乾隆时期中央政府是如何治理新疆的？

       读史笔记

清乾隆时期中央政府是如何治理新疆的？

                                                                     文：陈浩武

       清王朝出兵征服新疆是在1755年，也就是乾隆20年。

       大家知道，在中国历史上，中央政府对处于四周少数民族部落和藩国，主要采取“羁縻”的方式。所谓“羁縻”，就是这些少数民族部落或藩国，承认中央中央政府的宗主国地位，每年来称臣朝贡。而中央政府则会对这些藩国，在军事上采取保护措施，在经济上采取支持措施。

       自从汉唐以来，中国历代大量采取了这种羁縻的方式。

       这种羁縻的统治方式，符合中国人认为自己是“天朝”，“居世界之中”的价值观，同时，也将小国团结在大王朝的周围，形成自己的国防屏藩。这种羁縻，我们也可以称为“招服”。

       那么在1755年，为什么清王朝要对新疆的藩国采取军事征服的方式呢？是因为在这一年发生了一些事。在天山北部的一个游牧王国，准噶尔汗国发生了内乱。这个国家曾经也是属于清王朝羁縻的一部分，但准噶尔汗国经常出兵攻打喀尔喀蒙古，而喀尔喀蒙古是清王朝非常要好的一个友邦，是其重要的盟友。我们常说“满蒙”，正说明满族和蒙古是非常亲善的。而准噶尔汗国对喀尔喀蒙古的攻击，过去一直令清王朝非常不满。这时因为准噶尔汗国发生内乱，于是清王朝就趁此机会出兵消灭了准噶尔汗国。从“招服”到武力“征服”，这是一个非常重要的变化。

       清王朝对征服以后的新疆地区是如何治理的呢？

       我觉得研究这段历史很有意思，也可以作为我们今天的一些借鉴。

       第一，  清王朝（主要是乾隆时期）对新疆的治理，采取了“一疆三治”的方针。

         现如今我们说“一国两制”,是针对大陆和香港而言。而在当时是“一疆三制”。所谓“一疆三治”就是清政府将整个新疆大约165万平方公里的土地分为了三个部分。这三个部分分别称为东路、南路和北路。

所谓东路，主要是指乌鲁木齐以东，包括今天的哈密地区，、吐鲁蕃地区一带。即从甘肃出发往新疆走，这片广袤的区域被称为东路。在乌鲁木齐以西，以天山为界，天山南侧称为南路，天山以北称为北路。

       清王朝在三个不同的地区，采取了不同的治理方略。

       首先，在东路采取的治理措施就是设置道、府、州、县。在行政上把东路地区，基本纳入到内地省份同样的治理模式。按照任命流官的方式进行治理。为什么在这里要设置道、府、州、县呢？因为，第一，此地汉人的移民很多，汉人和回民的杂居比较普遍。所以采取设置流官的方式，有利于直接控制整个东路的发展。第二，从唐代开始，这个地方已经有了设置州、县的传统，清王朝此时只是恢复了汉唐以来，这个地区的管辖模式。

       除了东路，在北路，中央朝廷没有实行设置道、府、州、县的方式，而是采用了“扎萨克制”。扎萨克是蒙古语，翻译成汉语就是“旗长”的意思。我们今天在内蒙古的行政机构设置里依然可以看到某某“旗”的名称，大约相当于州县的级别。扎萨克制的核心，就是“军政一致”的制度。就是由中央政府任命扎萨克（Jashag旗长），在旗长的领导下实行“军政一致”。

       为什么在这里实行这个制度？

       因为在北路主要居民为蒙古的游牧民族。我之前说过，满族和蒙古族关系非常友好。在北路实施的扎萨克制度，实际是实行蒙古人最大限度的自治制度。因为在此之前，在哈密的蒙古王公和高层已经归顺了清王朝，被清王朝封为扎萨克的官职。在清王朝的军队对天山南路的维吾尔族进行征服时，扎萨克蒙古族人又非常支持清王朝，并在物质上对其进行积极支援。所以在北路的扎萨克制，实际上是中央朝廷给北路的蒙古游牧民族的一种特殊的回报，让他们高度自治地位。

       在南路，主导的民族是维吾尔族。清政府在南疆采取了伯克制（Bek），伯克是突厥语，翻译成汉语的意思就是“头目”的意思，也可以翻译成“官员”。

       显然清政府在对待维族的态度上，和对北路德蒙古族是有区别的。

       伯克制的核心是“以回治回”，主要是采用高官厚禄来笼络维族社会的高层，通过官职管理和给予官职一定利益的方式,收买维族上层的知识分子和官员，让他们为清朝政府服务。

       伯克制分得很细，比如统管地方民政的叫阿奇木伯克，其副职叫伊什罕伯克，负责税收的叫葛杂那奇伯克，管理水利的叫米拉甫伯克。它把整个社会治安、民政、税收、水利等等都细细分类，在每一个领域都安排一个头目来负责相应的工作。

       清政府在任命了伯克之后，每个伯克都有其俸禄和职分田。既划分田地给他们，同时把种田地的“燕齐”也就是佃户都送给伯克，来满足他们的经济利益。打个比方说，一个三品的伯克能够授予他200亩土地和100户燕齐，除此以外，还要以养廉的名义每年从国库中另外发俸禄。通过这样的方式，收买维族上层，希望维族能够主动归顺清王朝。

        第二，处心积虑的实现汉维分离。

       特别需要指出的是，清王朝在统治新疆的问题上一直有一个心结。这个心结便是防范汉人和新疆少数民族的合流，他们担心维族，也担心汉族，但是更担心的是汉人和维人的合流。他们认为，如果汉人影响维人，形成一股合力，那么，对于清朝统治者，将是致命的威胁。

      所以，清王朝在新疆的很多统治方式，都是基于这一立场。一定要把维人和汉人分隔开，不让汉人和维人打交道。清王朝的心结主要是出于其统治的考虑。基于这一立场，满清王朝宁可将蒙古和维族在观念上看作是清朝少数民族的属民，而不是看作中华帝国的国民；宁可将蒙古和维族人居住的地区，被视为满族极其盟友民族的领地而非国土。因此他们一定要在汉人和维人之间建立一个藩篱，让藩篱来隔断汉人和少数民族之间的关系，从而实现一个由满人主导的西北民族各之间的政治同盟。     

      按照这样一个思路，清朝政府最开始在新疆时，便按照屯田制来实现文化的隔离。在这个地方，屯田包括兵屯、回屯、户屯、旗屯、和犯屯各种模式。

       当然，屯田的政策并不是清朝政府的发明，事实上，在汉唐时期，中央政府对新收服的边疆地带和人口稀少的地方都是采取屯兵制，也就是把军人放到这个地方既务农也从军。既通过务农来实现军队的粮食供给，同时也是边防部队。也就是平时能种田，有需要则带兵打仗，这种方式非常好。但是清朝政府所采取的这种屯兵制和屯田制与汉唐时期的区别主要在于，清王朝是为了隔断各个民族之间的交流，特别是隔断汉族和维族之间的交流。比如说，清朝政府在天山南路，在维族人居住比较多的地方，除了禁止兵士与维吾尔族人进行交流和通婚以外，还在维吾尔族人聚居所在的“回城”之外，建立了18个“汉城”。这些汉城都是汉人来居住，而且是作为驻扎大臣和驻扎军队的驻屯地。这样做的好处就是可以防止军队去骚扰民众，也可以防止民众攻击和伤害军队。但是从本质上讲，这是一种种族和文化相隔离的模式。

      那么再说屯田，屯田分为由军人组成的兵屯、由维吾尔族组成的回屯，由内地迁过来的移民组成的户屯、由八旗的军人和他们的家属组成的旗屯，以及由刑事犯人组成的犯屯。

      在乾隆年间，开始在天山北麓大规模地建立兵屯和旗屯。并且由内地迁徙移民和刑事犯来组织户屯和犯屯。之所以在天山北麓能发挥和建立屯田制，是因为天山北路的居民主要是以蒙古族为主。而天山南路的屯田就非常少，直到嘉庆末年才有了很少的几处兵屯。说明在维族聚居地区，清朝政府非常谨小慎微地让汉人到这个地方去进行屯田和经商。

        在处心积虑的汉维分离中，我们还可以从中央朝廷机构的分工和管辖中看出来。我们知道，清朝管理边疆事务有一个很重要的机构，叫理藩院。在中国历史上的确是有藩的称号，但是中国历史上的藩王和在清朝的藩所指的概念并不一样。历代王朝形成的“藩”，是因为皇帝的皇子众多，继承大位的只有一个，因而其他的皇子皇孙则被分封到远离京城的各个不同领地，成为当地的藩王。中国政府很多朝代都实行这个制度，他们把藩王视为中央朝廷的屏障。后来屡屡有削藩运动，实际是王子登上宝座之后，为了解除其他皇氏兄弟对自己政权的威胁，用兵力去剿灭这些藩王，被称为“削藩”。

       但是，清王朝"理藩院“所理的藩部和中国历代王朝的藩是不同的。严格来讲，他是由满族人和西北地区各个少数民族集团所组成的政治联盟。也就是说清朝政府在对待西北地区各个民族的态度上，并不要求他们在行政上和内地汉人的模式一样同质同构，而是采取另外方式。采取这种方式的目的，正如我们之前所说道的，主要是使汉族和西北地区少数民族进行隔离。

       比如，清政府在蒙古地区设置扎萨克制，在西藏地区建立以达赖喇嘛为首的政教合一制。在回疆，维吾尔族地区采用伯克制。主要是利用当地民族的上层人士来实现对本民族的统治。这在很大程度上是利用本民族上层人士，通过收买其民族的上层人士，让他们对满族产生亲近感，从而使清王朝与其产生亲密的盟友关系，通过这种盟友和民族间的政治联盟，来牵制庞大人口的汉族居民。这些都是基于清朝统治者对汉朝的不信任和对汉人警惕的政治思路，这样的政治思路就引发了他们一系列治理少数民族疆域的指导思想。

       那么清朝的思路主要体现在他们建立理藩院。理藩院的地位与吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部这六部是同样的行政地位。而且清朝政府明文规定，理藩院的负责人包括其尚书和侍郎，明确规定为“旗缺”。就意味着担任这些位置的永远必须是满人，汉人不得参与其中。同时，包括任命在新疆的最高行政长官，比如伊犁将军，乌鲁木齐将军，这些岗位也都明确规定为“旗缺”。

       第三，清王朝对新疆的宗教政策。

       回疆是属于伊斯兰宗教的世界，大部分都是穆斯林，所以清朝政府的民族宗教政策也是非常值得重视的一个方面。

       那么，清王朝在维吾尔族地区，是实行什么样的宗教政策呢？

       首先清廷在这里实行了彻底的政教分离。在乾隆25年时也就是1760年，清政府任命了伯克，规定伯克制对清王朝负责，严格禁止回族的和卓集团或阿訇等宗教领袖干涉行政。同时，清王朝明确禁止阿訇担任伯克，禁止伯克兼任阿訇，甚至禁止清王朝的驻疆大臣和阿訇的实质交往。也就是说在宗教领袖和行政长官的职务上不允许交叉，使其彻底分离。

        但是，这一点并不影响清王朝对维吾尔族穆斯林信奉伊斯兰教的尊重，清王朝在征服了回疆之后，秉承的方针是“因其教而不改其俗”。他们承认了宗教学者作为维吾尔族人的精神领袖，和掌握文化教育事业的现实。而且允许和穆斯林进行正常的宗教活动，并且他们占领回疆以后，还象征性的修缮了回族领袖和卓的圣墓。

       当然从总体上来讲，就是我们前面说到的，在南路，也就是维族人生活的地区，清朝政府一直是采取非常警惕的态度，这种警惕的态度也包括对宗教的政策。比如对清真寺阿訇的人选，清朝政府制定了由伯克推荐，由驻疆大臣任命的方针。也就是对宗教领袖的任命，掌握在清廷驻疆大臣的手上。而且他们一般来说在任命伯克时，通常会故意将其调离原来的籍贯。比如拥有甲地区籍贯的人，不会担任甲地区的伯克，而会调离到其他地区去。也就是离开自己传统势力的范围，通过这种方式对其产生制衡的效果。

       我们知道，伊斯兰教有一个非常重要的理念叫“乌玛”（umma），这是默罕默德在创立伊斯兰教时非常重要的一个思想。伊斯兰教和基督教不一样，基督教注重唯灵意识，注重精神彼岸，追求天国。他们对当下的世界并不是很重视，追求的是唯灵的彼岸。但是默罕默德在创立伊斯兰教的时候，他要把天国的理想落实到人间，所以他在人间创造了乌玛这样一个伊斯兰的共同体，乌玛即Umma。其实清朝政府在实行汉人和维人的隔离上采取了很多措施。同时他们在宗教和行政的上层，尤其是维族的上层和其管理层伯克与维吾尔族人之间进行了分离。他不允许维吾尔族以一个纯粹的乌玛存在。因而在伯克，阿訇和民众之间形成了很多障碍。也就在南疆地区形成了一个既不是中华民族，又不完全属于乌玛社会的状态。

        当然，清朝中央政府在治理新疆的初期，还有很多措施，我这里只是简单的归纳几个方面。

       那么，现在回过头来看，清朝政府采取的一系列治疆的措施，究竟是有效还是无效，究竟是成功还是失败？

      我在前面说过，他们非常明显是把防治的重点放在天山南路，也就是针对维族人的管控。第二是把新疆视为整个满蒙的民族同盟而不是整个中华民国的一部分。他们这样做的目的就是为了把汉人和少数民族的同盟区分开来，防止他们和汉人进行联系。那么这样的治国思路行吗？

     1864年，也就是清朝政府收复新疆仅仅9年的时间，驻扎在南疆库车的清朝军队中的回民士兵，认为清王朝因为担心西北回乱蔓延到新疆，有可能对他们进行屠杀，从而发生了叛乱。叛乱从库车开始，迅速在南疆地区蔓延。因为在南疆地区能够迅速整合资源的肯定是伊斯兰教，因此这个叛乱很快变成了以伊斯兰教的和卓为领袖，而针对非穆斯林和不信仰者的一场圣战。在这个穆斯林圣战的大体制下，和卓纷纷起势，很快造成了全疆的大规模叛乱。从6月到10月份，不到半年的时间，清王朝在新疆的统治体系基本已经崩溃。

       1864年这一场叛乱之后，由阿古柏在新疆建立了一个新的政权，叫阿古柏政权。因为阿古柏政权的建立，而导致苏俄、英国对新疆虎视眈眈，中国西北部开始出现危机。

      与此同时，在甲午战争之前的东南亚，形势也非常紧张，日本对朝鲜，琉球不断挑衅，使当时的清王朝陷入四面楚歌的状态。来自东西两个方面的危机，引起了清朝政府内一场很重要的争论，历史上称为“海防”和“塞防”之争。以洋务派大臣李鸿章为主导的海防派认为，在中央财政非常拮据的情况下，应该集中兵力防范来自海洋的敌对力量。而以左宗棠为首的大臣们认为，新疆对于整个中华来讲非常重要，他们提出塞防的主张。左宗棠认为：如果放弃新疆，使新疆落入英国和俄国人之手，是“自撤藩篱，则我退寸，而寇进尺”。左宗棠还强调，“重新疆者，是以保蒙古，保蒙古者，是以卫京师”。这一点深深打动了清王朝的心。在这个背景之下，清朝政府任命左宗棠为主将，开始收复新疆的战斗，从1876年开始，到1877年底，清军收回了除伊犁以外的新疆全境，阿古柏本人自杀。而后于1881年最后收复了伊犁河谷地区。

      在这一次收复新疆以后，清王朝开始认真总结自己的经验教训。他们在1884年，在新疆整个导入了和内地相同的行省制。随着行省制的导入，新疆全境就被编为和内地一样的道、府、州、县。这样，清王朝就完全废除了包括伯克制在内的新疆原有体制，完成了新疆建省。从这点看清王朝所改变的，不仅仅是“一疆三制”的思路，因为此时清王朝已经没有办法完全从内政的观点来考虑新疆存在的问题，他们不得不放弃过去的思想和由这种思想而建立的政治体制，这才使新疆完全回归到整个中华民族的国家体系。

     当然，现在回过头来看，当初清朝政府从内政的角度来处理新疆事务，把新疆，特别是新疆的维族，纳入到一个我牵制汉人而组成的藩部体制，给新疆维族和中央政府之间关系埋下了病灶。这个病灶就是强化了维族人认为他只属于清王朝，而和汉族不是一个利益共同体的意识。

     这个意识，给后来的治疆者留下了深深的隐患，实践证明，每每环境变化，新疆维族独立的阴影总是泛沉泛浮。如今我们来总结，清王朝对新疆政策的经验和成败，还是具有现实意义的。